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军民融合立法工作存在的主要问题
发布时间:2019-08-17 20:54:56

军民融合立法工作存在的主要问题

 

来源:法制日报

作者:张建田 西南财经大学军民融合政策与法律研究中心主任

 

习近平总书记在谈及军民融合立法问题时强调,必须坚持以问题为导向。分析我国军民融合领域立法的现状和问题,我们必须有清醒的认识。

第一,军民融合相关法律法规分散。截至目前,军民融合立法标准和门类并没有达成共识,数量不详、底数不清的现象比较突出。据不完全统计,截至2018年12月底,全国人大及其常委会制定的现行有效的271部法律中,涉军法律及其含有相关条款达120部;在国务院制定的700多部行政法规中,有160多部含有涉军条款。

对于涉军法律法规能否一概等同于军民融合立法数量姑且不论,但军民融合领域的立法情况高度分散和碎片化的现象则是客观现实。尤其在国防科技工业、武器装备采购、航天等重点基础设施建设、国防经济动员、后勤保障、退役军人权益保障等方面,尚未见综合性、专门性的法律法规。

从国务院、中央军委联合制定并可公开查阅到的55部行政法规内容看,除个别条款涉及到与军民融合相关的内容外,对军民融合的主体、范围、权利、义务、对接渠道、保障措施等,没有相对独立的章节。长期以来,军民融合涉及的法律法规、规范性文件鉴别标准不一,导致数量不清,已经直接影响相关立法工作的启动。为此,2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于开展军民融合发展法规文件清理工作的通知》,明确了4个方面14条清理标准,并要求各单位分别提出废止、失效、修改、整合、降密解密、继续有效等处理意见。这是新中国成立以来,首次以军民融合为内容的专项法律法规清理活动,对于摸清立法情况、分析存在的问题、改进立法工作、构建具有中国特色的军民融合法律法规制度体系,将产生重要影响。

第二,军民融合相关法律法规的修改废释工作整体滞后。目前,涉及军民融合的现行相关法律法规不仅高度零散、立法层级较低,而且立改废释工作整体严重滞后。有相当数量的法律法规还是制定于改革开放之初,尤其是涉及国防科技工业和武器装备研制生产的法律法规和规章制度,绝大多数出自于计划经济体制这一特定历史条件下,未能及时修改,甚至仍然发挥着效用。如1988年7月1日实施的私营企业暂行条例、1993年公布的公司法等,至今仍然存在着对民营企业进入军品生产的限制条款。

多年来,国家和军队有关部门在清理法律法规时,因大多由各单位、各系统自行组织实施,有的法律法规出于部门职能和利益的考虑,即使明显不合时宜也未能及时废除,直接影响法律法规的实施效果。

据统计,自2000年立法法颁布实施以来,截至2017年前,全国人大常委会已先后作出20多个法律解释,涉及刑法、刑事诉讼法、香港特别行政区基本法等法律条文,但没有一例涉及军民融合相关的立法解释。近些年来,有关部门在研究起草、修改国防资产保护法、装备采购供应法、人民防空法、国防专利条例等过程中,因对国防法关于“国防经费”“国防需要”“国防资产”“装备订货”“国防目的”等含义的理解存在分歧,致使相关的立法工作无端迟滞。

第三,军民融合相关立法项目起草进程缓慢。多年立法实践表明,军民融合领域立法难是普遍现象。如国防动员法从启动到出台历经29年、国防交通法历经18年、武警法历经17年。不少立法项目不仅耗费时间长,而且难以面世。如国防科研生产法从1990年1月开始起草,第七届全国人大法律委员会、财经委员会已列入立法计划,但至今没有出台。

近年来,呼声极高并已经受到习近平总书记关注的军民融合促进法(现已经列入第十三届全国人大常委会立法规划一档项目,法律名称为军民融合发展法),从2008年提出议案,并由军内外数十个单位和部门参与,但时至今日,其框架结构和条款内容依然未见“真容”。与此同时,有些法律法规在制定时,就预先为军民融合领域相关配套立法提供了接口,然而,相关配套立法工作严重滞后。笔者对宪法、人民防空法、国防教育法、政府采购法、法官法、检察官法、律师法、标准化法、专利法、居民身份证法、食品卫生法等37部法律的有关条款进行查询,明确规定需制定54件(类)配套性法律、法规。然而,截至2017年年底,已制定的不足30件(含规范性文件类)。特别是由军队有关部门牵头起草的《海洋基础测绘条例》《军港条例》,原本是贯彻执行测绘法、港口法的立法项目,立法的紧迫性和必要性毋庸置疑,却一直未能取得实质进展。

第四,军地立法资源配置不尽合理,重复立法现象比较突出。我国军民融合式类型的法律法规,其表现形式主要体现在国务院和中央军委有关部门单独或联合起草,或者制定的法律法规。这种军地二元分化的立法体制,使军民融合相关的立法工作形成“军事立法”与“行政立法”两大体系,在立法调研论证、规划计划制定、组织起草、审议修改、送审报批、公布备案等工作环节中,如若出现军地之间协调不周,便会影响立法成效。如原军队有关部门颁布国家军用标准,国务院有关部门制定国防科技工业行业标准;原军方力主制定武器装备采购供应法,国防科技工业主管部门强调制定国防工业生产法;原总装备部颁布装备承制单位资格管理办法,原国防科工委实施武器装备科研生产许可实施办法;原总装备部出台装备承制单位资格审查管理规定,原国防科工委出台《武器装备科研生产许可监督检查工作规程》;军队制定《中国人民解放军国防知识产权管理规定》,地方制定国防科技部门知识产权管理办法,凡此等等。

第五,相关法律法规内容粗疏,可操作性不强。我国现行涉及军民融合方面的法律法规中,内容规定不具体、不规范、不严谨的现象较为普遍。例如,城市规划法规定新建铁路编制站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等应当避开市区。但在实践中,何种标准或何种类型的军事设施才算“重要军事设施”不甚明了。又如,防洪法规定,有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构。实际上,与县级以上地方人民政府对应的军事机关应当是省军区(警备区)、军分区、武装部这三级,而不仅是武装部这一级。再如,残疾人保障法规定,国家和社会对伤残军人等实行特别保障,给予优待和抚恤。但在地方拒不接收伤残转业军人,或者没有为伤残转业军人劳动就业提供特别保障的情形下,法律却未明确设定相应的责任。

第六,立法研究论证和评估不够,慎重性和稳定性不强。许多属于军民融合类型的立法项目,之所以迟迟未能如期出台,与事先没有做好充分的论证、评估工作有着直接关系。例如,陆地边界立法工作自五届全国人代会就有代表提出议案。1999年年底,九届全国人大常委会第十三次会议审议并通过全国人大外事委员会对九届全国人大二次会议主席团交付的关于制定边境管理法议案审议结果的报告,全国人大外事委员会据此成立专门小组负责起草工作,但至今没有进展。又如,修改人防法工作曾列入十二届全国人大常委会立法规划,但由于没有对实现防空与防灾救灾一体化、优化完善人防工作体制机制、明确规定人防地下室的产权归属、人防工程与地下空间开发同步规划建设等问题进行深入论证,修订草案稿在专家论证会上因问题甚多而未能得到认可。2014年6月,十二届全国人大常委会第九次会议审议通过修改后的军事设施保护法,事前全国人大常委会还首次召开论证评估会,修正案草案由原先的八章三十七条调整为八章五十三条,共修改38处,新增16条另17款。但实施尚未满4年,2018年3月,又有全国人大代表提出修改兵役法的议案,认为现行法律规定大多比较原则。

 


主任简介 more

谢丹,法学博士,北京戎和律师事务所主任,中国政法大学特聘教授、华东政法大学兼职教授(解放军法院原庭长、一级高级法官,退役正师、大校)。中华全国律师协会军民融合发展法律服务专项工作组副组长、刑事专业委员会委员,北京律协刑民交叉专业委员会委员,2015-2018年北京市优秀律师、优秀共产党员,全国工商联法律顾问。

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